L'Annesso 17

 Gli enti regolatori della Sicurezza Aerea: l’aggiornamento dell’Annesso 17

L’Emendamento 15 all’Annesso 17 della Convenzione di Chicago è in vigore dal 3 agosto 2017, sebbene la realtà sia che gli emendamenti 12, 13 e 14 devono essere ancora applicati da un significativo numero di stati membri; sembra che molti legislatori stiano interpretando l’aggiornamento. Avendo assistito un certo numero di stati nel miglioramento del loro livello di conformità con gli standard e le raccomandazioni dell’Annesso 17, Alejandra Gentil spiega le difficoltà incontrate da molti enti regolatori.

La sicurezza aerea (AVSEC) si è messa al passo in questi ultimi anni. A seguito di atti di terrorismo indirizzati contro l’aviazione civile ancora una volta, l’industria della sicurezza aerea sta cercando di stare al passo con un nemico globalizzato e tecnologicamente astuto. Internet è senza dubbio il più potente strumento che l’umanità ha a propria disposizione e nessun altro lo sa meglio dei terroristi. Le informazioni che prima erano taciute per ragioni di sicurezza sono ora accessibili in pochi secondi – e ciò include la complessità dei nostri sistemi di sicurezza, filmati delle aree aeroportuali ad accesso ristretto, i dettagli della ingegneria aerea, come ci si può procurare di nascosto gli elementi per fare una bomba, come si ‘cucinano’ esplosivi fatti in casa e si assemblano in un ordigno esplosivo improvvisato (IED) e come bypassare un controllo di sicurezza. Sfortunatamente i sistemi di sicurezza di un numero significativo di stati, che dormono su politiche vecchie e arrugginite, sono lenti in modo imbarazzante nel rispondere alle attuali minacce.

E’ piuttosto penoso osservare le postazioni di controllo tradizionali create per fronteggiare le minacce degli anni 70, ancora attive in aeroporti internazionali oggi, alcuni dei quali hanno soglie di rischio non trascurabile. Con gli screener focalizzati sugli allarmi dei portali metal detector, immagini r-x singole, piccoli oggetti appuntiti e bottiglie d’acqua, e senza il supporto di una capacità di rilevazione esplosivi, imprevedibilità del sistema o analisi comportamentale, quelle postazioni di controllo sono il peggior nemico del nostro sistema. Se c’è una cosa che bisogna dire forte e chiaro è che usare il metal detector oggi senza la componente cruciale dell’analisi comportamentale è come usare un Commodore 54 per rilevare le minacce malaware e cyber del 21° secolo.  Il nostro settore è uno dei pochi che non si è ben adattato a questo secolo. Le iniziative di IATA/ACI SMART Security e dell’europea FLYSEC mirano a portare le postazioni di controllo passeggeri al giorno d’oggi. Però occorre fare molto per implementare ciò in tutto il mondo.

Il nuovo Emendamento 15 all’Annesso 17 è in vigore dal 3 agosto 2017. Tra le altre cose, formalmente introduce il concetto di rilevazione di comportamento, definendolo e incorporandolo come una raccomandazione. Introduce inoltre uno standard per ‘assicurare che misure appropriate a terra o procedure operative siano stabilite per ridurre possibili attacchi missilistici; aggiorna le raccomandazioni sulla security in landside ad uno standard, e raccomanda l’implementazione di processi innovativi e procedure per permettere la differenziazione operativa dello screening e dei controlli di sicurezza’. Però non tutte le autorità competenti della sicurezza aerea vogliono o sono in grado di cominciare a cambiare i loro sistemi. Quanti regolatori della sicurezza aerea comprendono che cosa comportano questi nuovi standard e raccomandazioni (SARP)? Per non parlare dei cambiamenti che sono necessari nei sistemi di sicurezza nella loro totalità – il processo di screening in modo particolare – e nella mente di coloro che sono responsabili per la loro implementazione…

In via di sviluppo e sviluppato

Diciamolo, la sicurezza costa e non tutti gli stati hanno risorse adeguate per affrontarne le spese. I paesi in via di sviluppo affrontano molte difficoltà nel tentativo di implementare sistemi di sicurezza aerea che siano sia efficienti sia pragmatici. Pragmatici perché si devono adattare al loro contesto, avere un costo congruo ed essere basati sull’analisi dei rischi.  Efficiente perché devono superare strati endemici di corruzione ed esser pronti a rilevare vari tipi di crimine, il cui tipo raramente è visto da paesi ‘più sviluppati’. La corsa a ostacoli per queste autorità di controllo sono perciò talvolta commisurate soltanto alle situazioni di stallo in cui navigano su base quotidiana. Ciononostante persino tra di loro ci sono storie di successo. La chiave del successo? Volontà politica e mettere come priorità la sicurezza nazionale.

Gli stati sviluppati sono di solito in prima linea nella sicurezza aerea. Apportando cambiamenti, promuovendo iniziative, investendo in nuova tecnologia e offrendo esperienza, questi paesi sono al timone degli emendamenti all’Annesso 17. Gli stati sviluppati capeggiano e a volte – molte volte – arrancano come tartarughe in una mega maratona globale.  Comprendendo che gli enti dei governi sono lenti nel rispondere ai cambiamenti e considerando che ogni nuovo standard si porta dietro una seria sfida, non meraviglia che gli emendamenti 12, 13 e 14 siano ancora da implementare in tutto il mondo. Come previsto, l’Emendamento 15 porta con sé nuovi elementi cruciali ed interessanti.

La campagna dell’Organizzazione Internazionale per l’Aviazione Civile “Nessun paese lasciato indietro” mira ad indirizzare il gap tra gli stati che sono leader in sicurezza e quelli il cui livello di implementazione della safety e della security sono sotto lo standard (in altre parole, temendo per il mondo dell’aviazione, che è globale e interdipendente per natura). Dopotutto è palese che un fallimento nel sistema di sicurezza di uno stato può aprire la strada ai terroristi per attaccare un aereo e i cittadini di altri stati, come evidenziato dall’esplosione del volo della Metrojet. Ciò è riconosciuto dalle autorità competenti più serie, le quali o proibiscono ai propri vettori di operare da certi stati i cui sistemi di sicurezza sono sotto gli standard e i cui livelli di rischio sono elevati (oppure il livello di rischio associato all’operatività da tali paesi è inaccettabile); oppure allontanano le compagnie aeree dal volare da quegli stati per imporre misure di sicurezza più severe come prerequisito per operare da quei paesi. Ciò a tutti gli effetti crea un sistema di sicurezza parallelo, sebbene in alcuni casi diviene solo una duplicazione degli sforzi quando i responsabili del sistema di sicurezza primario sono responsabili anche di quello secondario e ripetono alcuni degli errori che avevano spinto a implementare delle misure secondarie (per esempio mancanza di una adeguata risoluzione degli allarmi del metal detector e del rilevatore di tracce d’esplosivo, scarso riconoscimento dell’immagine a  raggi x, mancanza di adeguati controlli manuali dei passeggeri, del bagaglio a mano, ecc.).

Andando oltre negli sforzi per migliorare i sistemi di sicurezza di altri stati, alcuni esperti (e ricchi) enti regolatori offrono una formazione gratuita, attrezzatura di sicurezza e assistenza tecnica alle proprie controparti straniere e ai portatori di interessi che formano parte dei loro sistemi di sicurezza. Il Ministero dei Trasporti britannico (DfT) è un esempio di ciò. In modo simile l’Unione Europea ha capeggiato iniziative per migliorare la safety e la security in Africa e Centro Asia. Ad ogni modo gli sforzi reali devono venire da quei paesi e, più specificamente, dai loro governi. Questo era implicito nella Risoluzione delle Nazioni Unite 2309 (2016), un richiamo a tutti i paesi di rafforzare i loro sistemi di sicurezza aerea e, tra le altre cose, ‘lavorare con l’ICAO per garantire che i propri standard internazionali di sicurezza fossero rivisti e adattati all’effettiva minaccia posta in essere nei confronti dell’aviazione civile, rafforzare e promuovere l’effettiva applicazione degli standard ICAO e le raccomandazioni dell’Annesso 17, e assistere l’ICAO a continuare a migliorare le audit, lo sviluppo delle capacità e i programmi di formazione in modo da aiutare la loro implementazione’. La risoluzione è stata accolta con ottimismo all’interno del mondo della sicurezza aerea, che per lo più ha fallito nel comprendere che quegli stessi enti regolatori che restano indietro nell’implementazione degli standard e delle raccomandazioni sono altresì destinati a fallire nella comprensione del significato della risoluzione. L’autore ricorda che un operatore aeroportuale si è grattato la testa confuso quando la propria autorità competente gli ha imposto di ‘implementare’ la risoluzione.

Una lista crescente di standard e pratiche raccomandate

Gran parte del nostro settore rimane reattivo nonostante solleciti alla proattività e alla implementazione di sistemi di sicurezza aerea basati sull’analisi dei rischi che, se correttamente implementati col cruciale elemento dell’intelligence che i servizi di sicurezza nazionali posseggono, dovrebbe determinare che le misure necessarie possano contrapporsi alla minaccia. Le autorità competenti di molti stati, comunque, sono rovinate da restrizioni economiche, sono sotto personale e devono affrontare altre situazioni che le spingono a impilare gli standard e le raccomandazioni dell’Annesso 17 nelle loro ‘liste delle cose da fare’. Molte stanno ancora cercando di implementare i sistemi di supervisione della sicurezza aerea che permetterà loro di regolare e rafforzare i loro standard di sicurezza nell’aviazione civile e dovranno combattere il sistema politico e legale del proprio stato per farlo.

Non è facile barcamenarsi nella burocrazia dei governi, come molti enti regolatori della sicurezza aerea sanno.  Aggiungete a questo il fatto che questo settore è difficile da capire chi ne è fuori, mancanza di capacità costruttiva e dipendenti degli enti regolatori (governo) reclutati con poca o nulla esperienza in aviazione, e i risultati sono rovinosi per coloro che seguono le regole e imbarazzanti per coloro che fanno le regole. Quando un ente regolatore ha scarsa comprensione di compagnie aeree, cargo, catering o operazioni aeroportuali, la struttura regolatrice finisce per essere impossibile da implementare. Per esempio, una serie di regolamenti della sicurezza aerea sfortunatamente promulgò in molti stati il mandato ad agenti regolamentati di ricevere spedizioni da agenti di handling soltanto e di garantire che ‘solo bagagli controllati fossero caricati sugli aerei’. Una veloce occhiata a questo turba gli operatori di sicurezza aerea perché senza logica: un agente regolamentato non può ricevere cargo da un soggetto che è alla fine della catena di fornitura; per ciò che attiene al bagaglio è semplicemente assurdo pensare che un soggetto che si occupa di cargo potrebbe essere responsabile di assicurare che soltanto i bagagli controllati siano caricati a bordo di un aereo.

Analisi dei rischi, raccolta informazioni da parte dell’intelligence, confronto e divulgazione, sicurezza della catena delle forniture, misure di sicurezza per i fornitori di servizio del traffico, valutazione della minaccia bomba, sicurezza in landside, minacce cibernetiche, imprevedibilità, riduzione del rischio missili, sicurezza della one stop, analisi comportamentale, cargo e posta ad alto rischio, sicurezza dell’aviazione generale e degli operatori dell’aria, esercitazioni di sicurezza,  SeMS (Security Management Systems, ovvero Sistemi di gestione del Rischio), separazione di implementazione e supervisione, controllo dell’aereo contro perquisizione dell’aereo, sicurezza del cargo in transito, indagini di sicurezza, gli otto Elementi Critici (CE) del sistema di supervisione della sicurezza aerea, il controllo delle persone diverse dai passeggeri, la certificazione degli istruttori nazionali e le organizzazioni nazionali approvate, la formulazione di leggi e programmi di sicurezza nazionali.  Questi sono alcuni degli elementi che pongono delle sfide ad un significativo numero di enti regolatori. Per non menzionare quegli elementi di cui l’Annesso 17 non ha ancora parlato, come la minaccia derivante da sistemi di aerei pilotati a distanza (RPAS).

A causa di diverse circostanze e il carico di lavoro legato a questi argomenti in pendenza, alcuni enti regolatori sono costretti a lavorare su una ottemperanza di riferimento. Invece di spingersi in avanti al fine di proteggere punti chiave nazionali contro nuove minacce emergenti, essi mettono in pratica un insieme di politiche e misure che non si adattano al loro contesto, sono irrealistiche o, peggio, un copia e incolla del sistema fallace di un qualche altro stato.

Independenza e Interdipendenza

Senza dubbio la qualità che i regolatori dei sistemi di sicurezza aerea stabiliscono e supervisionano dipende dai governi che li dirigono. E’ fondamentale, comunque, che le autorità competenti rimangano indipendenti dalle forti ali di chi è al potere nell’arena politica. In molti casi un cambiamento al governo da un partito politico all’altro significa un cambiamento della più alta carica nell’ente regolatore, un cambiamento nella direzione o a volte un totale cambiamento dei dipendenti di base. E ciò comporta delle conseguenze nel settore. Gli enti regolatori hanno bisogno di personale esperto, ben addestrato e specializzato nell’implementazione degli standard. Devono investire su di loro fornendo loro un lavoro stabile, formazione e sviluppo continui, e un contesto libero da condizionamenti politici e corruzione. Buone relazioni e comunicazione con i portatori di interessi, in special modo con i servizi di sicurezza dello stato, sono essenziali. La politica interferisce con questo. Così come fa una struttura regolatrice che li priva di poteri. Ancor peggio se i servizi di sicurezza dello stato non riconoscono l’autorità dell’ente regolatore a causa del loro status di ‘civili’, ignorano i programmi di sicurezza nazionali e rifiutano di cooperare e comunicare.

Gli enti regolatori devono stabilire, supervisionare e rafforzare l’implementazione degli standard. Hanno bisogno di indipendenza. Hanno bisogno del potere di investigare e porre in essere gli strumenti di applicazione e si dovrebbe dar loro diritto statuario di accesso.  Hanno bisogno di raccogliere dati sugli incidenti, sugli eventi e sulle attività di controllo qualità, e di analizzarli. Tutto ciò dovrebbe essere loro assegnato tramite leggi appropriate che conferiscono loro dei poteri. Un mancato conferimento di ciò significa diventare una ‘tigre senza denti’.  Sfortunatamente ve ne sono tanti, con le mani legate da leggi restrittive o assenti. La volontà di uno stato di implementare la sicurezza aerea deve iniziare dal vertice. Quando esso è assente, l’Organizzazione Internazionale per l’Aviazione Civile (ICAO) dovrebbe essere in grado di ‘promuovere’ la loro volontà.  Inutile dire che stati stranieri potenti spesso trovano i modi di ‘persuadere’ le loro controparti accondiscendenti ad accelerare il passo laddove è nel loro interesse farlo.

E’ importante capire che nel mondo d’oggi un legame debole nella catena ha un impatto su tutti. Molti stati avranno bisogno di supporto per comprendere come implementare l’Emendamento 15, allo stesso modo in cui hanno bisogno di supporto con l’implementazione dei precedenti tre emendamenti.   L’ ICAO fa appello ad una cooperazione tra gli stati e allo scambio di informazioni. Inoltre è essenziale che l’educazione alla sicurezza aerea sia rinnovata, aggiornata, professionalizzata ed elargita ad un prezzo congruo per quegli stati che ne hanno più bisogno. I corsi di breve durata devono essere dedicati alla specializzazione o all’aggiornamento, ma c’è bisogno di un più alto livello di educazione alla sicurezza aerea, olistica per natura, se dobbiamo evolverci come settore. Molte aree sono attualmente lasciate fuori dai curricula della sicurezza aerea, mentre altre si focalizzano su un aspetto dell’operazione piuttosto che l’altro; ciò ha come conseguenza una visione ristretta di ciò che comprende il sistema della sicurezza aerea. I professionisti della sicurezza aerea devono essere addestrati a pensare in maniera innovativa invece di ‘prendere in prestito’ da altri. Lo scambio di informazioni, attraverso forum del settore, seminari e conferenze regionali e globali, è vitale e deve essere incoraggiato.

Annesso 17

C’è molto da fare a livello internazionale e nazionale per portare la sicurezza aerea al 21° secolo. Come settore dobbiamo riconsiderare come funzioniamo e perché stiamo rimanendo indietro. Dobbiamo incoraggiare le capacità e le professionalità. Dobbiamo lavorare insieme per garantire che gli standard e le raccomandazioni dell’Annesso 17 siano commisurate a questo nuovo scenario di minaccia globale. Soprattutto dobbiamo cooperare per garantire che non ci siano più stati che interpretano il raggiungimento dell’Annesso 17.